La calidad universitaria a través de sus normativas de referencia. De la prestación de servicio a su consideración de política pública (I)

 

Por Ricardo Almeida González

Abril 2018

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Argumentos previos

El proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior (EEES)  introduce en  España una nueva ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales e incorpora el concepto de calidad universitaria a través de la cultura de la evaluación así como  el establecimiento de mecanismos para el fomento de la excelencia. Se trata de entender la universidad y la educación superior de manera distinta como lo debe ser también el relacionarse con la sociedad mediante una oferta académica de calidad que permita dar respuesta a las necesidades del entorno.

La cobertura normativa de los nuevos conceptos quedarán reflejadas en las siguientes normas:

- Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU), modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril (LOMLOU)

- Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, modificado por Real Decreto 861/2010, de 2 de julio.

- Ley 15/2003, de 22 de diciembre, Andaluza de Universidades, modificada por la Ley 12/2011, de 16 de diciembre[1] (LAU). En lo que atañe a la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La reflexión que se ofrece en las páginas siguientes referida a la calidad universitaria se inicia a partir de la incorporación paulatina del concepto a las normativas universitarias europea, española y andaluza, en nuestro caso.

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A continuación se enfatiza el hecho acerca de que el concepto de calidad universitaria en las normas queda estrechamente vinculado a otros términos vinculados con la financiación universitaria, la innovación y otros instrumentos utilizados, conducentes al logro de objetivos previamente planificados.

Desde la consideración sobre la importancia de la calidad universitaria y la cultura de la evaluación - conceptos unidos -  y su trascendencia en la mejora producida a lo largo del tiempo respecto de la actividad universitaria, se concluye que aquella calidad institucionalizada  y reflejada  en normas, organismos y unidades universitarias se relacionan más con aspectos relacionados con prestación de servicios  de docencia, investigación y gestión de programas concretos que con factores relacionados con  la implementación de políticas públicas universitarias vinculados al cambio social desde su misión y funciones encomendadas.

La trayectoria de la calidad universitaria en sus normativas germinales europeas de referencia[2].

Con carácter previo, y con base en los principios de la Carta Magna de las Universidades Europeas[3], las primeras conferencias de Ministros de Educación en el marco del desarrollo de la integración del EEES y algún documento emanado desde el Consejo de la Unión Europea  ya introdujeron el asunto de la calidad en las universidades.

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 Al respecto, La Declaración de la Sorbona[4], sin explicitar el término aún, inicia una serie de reuniones ministeriales que tratarán de fomentar un esquema de educación de calidad para ser exportado. Se produce un planteamiento de objetivos relacionados con la mayor movilidad de estudiantes, la vinculación entre educación y mercado laboral o el diseño homogéneo del grado y del postgrado mediante el Sistema Europeo de Transferencia de Creditos (ECTS), en definitiva un estándar de calidad universitaria que trata de ofrecer unas condiciones mínimas:

"...ofrecemos nuestro compromiso para la promoción de un marco común de referencia dedicado a mejorar el reconocimiento externo y facilitar tanto la movilidad estudiantil como las oportunidades de empleo"

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Por su parte, la Declaración de Bolonia[5], también introduce la calidad universitaria entre la relación de sus objetivos planteados (sistema basado en dos ciclos, establecimiento de los créditos ECTS, promoción de la movilidad en todos los sectores universitarios, cooperación entre instituciones y aseguramiento de la calidad) tratando de asegurar la competitividad del Sistema Europeo de Educación Superior y hacerlo atractivo al exterior del mismo:

"Debemos apuntar...hacia el objetivo de incrementar la competitividad del sistema europeo de educación superior. Puesto que la validez y eficacia de una civilización se puede medir  a través del atractivo que tenga su cultura para otros países, necesitamos asegurarnos que de que el sistema de educación superior europeo adquiera un grado de atracción mundial igual al de nuestras extraordinarias tradiciones culturales y científicas".

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 Entre ambas declaraciones y los enunciados relacionados con la promoción de mayor competitividad y exportación de la calidad en el ámbito de la educación superior y los centros que la integran, se encuentra una tercera referencia normativa: la Recomendación del Consejo sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior[6] en el sentido general de:

"favorecer la cooperación entre las autoridades encargadas de la evaluación y de la garantía de la calidad de la enseñanza superior y de asociar estos fines a las organizaciones y asociaciones de centros de enseñanza superior de competencia europea que posean la experiencia requerida en el ámbito de la evaluación y de la garantía de la calidad"

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A esta recomendación se llega tras diversas consideraciones reflejadas en el texto acerca de la preocupación existente que sobre mejora de la calidad de la educación superior de los estados miembros era predominante. Se explicita que debiera producirse sobre todos los niveles y sectores universitarios y que debieran estar vigentes métodos y sistemas de evaluación de la calidad aceptables. De esta manera, aumentarían las posibilidades de comparabilidad a través del reconocimiento recíproco de cualificaciones académicas y profesionales.

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A continuación plantea  una serie de recomendaciones o elementos que perfilan los sistemas de evaluación de la calidad:

- Creación de sistemas transparentes de evaluación de la calidad.

- Sistemas de evaluación que deben estar adaptados al perfil y misión de los centros de enseñanza superior.

- Presencia de elementos internos (sistema interno de calidad del centro) y externos (agencia de calidad que verifiquen el sistema interno) de evaluación.

- Participación de partes interesadas en función del objeto de evaluación.

- Publicidad adecuada de los resultados de evaluación.

- Adopción de medidas de seguimiento.

- Importancia del intercambio de información, experiencias y presencia de cooperación en materia de evaluación de la calidad, entre estados miembros, organizaciones o asociaciones internacionales

 

Un paso más se produce en 2001 a través del denominado Documento de Salamanca[7]. Reunidas más de 300 instituciones de educación superior europeas, creando la Asociación Europea de la Universidad (EUA) y tratando de reafirmar el EEES a través de una manifestación pública en torno a unos principios y una serie de temas. Entre ellos, se encuentra en primer lugar el dedicado a la calidad.

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En este caso, su presencia se hace imprescindible para que el espacio académico logre evidenciar y garantizar la presencia en el tiempo de  niveles deseados de confianza, pertinencia, movilidad, compatibilidad y atractivo:

“…tiene que desarrollarse en torno a unos valore académicos fundamentales y cumplir a la vez  las expectativas de todas las partes interesadas y, en particular, dar pruebas de buena calidad. En efecto, la valoración de la calidad debe tener presente la misión y los objetivos asignados a cada institución y a  cada programa. Requiere un equilibrio entre innovación y tradición, excelencia académica y pertinencia social y académica…Comprende la función docente e investigadora pero también la dirección y la administración, la capacidad de respuesta a las necesidades de los estudiantes así como la prestación de otros servicios además de los educativos. La calidad no basta con se dé , hay que poder demostrarla y garantizarla para que la reconozcan y aprecien los estudiantes, los responsables y toda la sociedad del país, de Europa y del mundo.”

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Con posterioridad, la Declaración de Berlín[8], insta a que, para 2005, los sistemas nacionale de acreditación[9] de la calidad deban incluir:

"- Una definición de las responsabilidades de los cuerpos e instituciones involucradas.

- La evaluación de programas o instituciones, incluyendo la valoración interna, la revisión externa, la participación de los estudiantes y la publicación de resultados.

- Un sistema de acreditación, certificación o procedimientos comparables.

- La participación internacional, cooperación y redes de trabajo."

Para llevar a cabo esta labor encargan a cuatro organizaciones, presididas por ENQA, que elaboren un conjunto de criterios y pautas que garanticen la calidad universitaria. Se llevará a cabo a través de la implantación de una cultura marcada por la responsabilidad de los centros respecto de su implantación pero también por la preocupación contante de su mejora continua. El resultado fue el documento publicado en 2005 titulado “Criterios y directrices para la garantía de calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior” (ESG) . En el informe, se establecen criterios que afectan a los centros de enseñanza superior, a las agencias de evaluación y acreditación y se reflejan los que corresponden a un  Sistema de Garantía de Calidad.

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Con posterioridad,  el documento sobre criterios y directrices ha sido actualizado[10]. Tratará de tener un mayor alcance a partir de la claridad y la aplicabilidad del mismo; el objeto es que la calidad universitaria esté asegurada en lo que afecta a la oferta formativa y al proceso de enseñanza aprendizaje del estudiante,  y siempre con el horizonte de la consecución del entendimiento común entre países y partes interesadas:

" Los ESG se centran en el aseguramiento de la calidad relacionado con la enseñanza y el aprendizaje en la educación superior, incluyendo el entorno de aprendizaje, así como las conexiones pertinentes relacionadas con la investigación y la innovación. Además, las instituciones tienen políticas y procesos para asegurar y mejorar las actividades de sus otras actividades, tales como la investigación y la gestión." (p.8)

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En definitiva, este recorrido permite comprobar que la promoción de la competitividad en la educación superior, desde su autonomía, y la necesidad de garantizar su calidad universitaria son aspectos y objetivos fundamentales en el proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior. La calidad universitaria y la necesidad de evaluarla, no puede obviar aspectos como el bien social que implica el ámbito universitario, los fondos públicos manejados y la transparencia en la gestión que conlleva pero también el contrato social existente entre universidades y estudiantes así como  la necesidad de lograr mejores titulados para el más fácil acceso al mercado laboral.

El compromiso de España y Andalucía con la calidad universitaria en sus normas de referencia  LOMLOU y LAU.

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I. LOMLOU

En la exposición de motivos de la ley ya se alude a los conceptos de "docencia de calidad" e "investigación de excelencia" para justificar el nuevo diseño de la educación superior adaptado a los nuevos esquemas de EEES. Se expresa en términos de responsabilidad institucional, de mejora continua de la calidad y del impacto que debe tener en la sociedad en la que se ubica:

" Desde esta perspectiva se diseña la moderna arquitectura normativa que reclama el sistema universitario español para mejorar su calidad docente, investigadora y de gestión; fomentar la movilidad de estudiantes y profesores; profundizar en la creación y transmisión del conocimiento como eje de la actividad académica; responder a los retos derivados , tanto de la enseñanza superior no presencial a través de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación como de la formación a lo largo de la vida, e integrarse competitivamente junto a los mejores centros de enseñanza superior en el nuevo espacio universitario europeo que se está comenzando a configurar...con esta Ley se pretende dotar al sistema universitario de un marco normativo que estimule el dinamismo de la comunidad universitaria, y se pretende alcanzar una universidad moderna que mejore su calidad, que sirva para generar bienestar y que, en función de unos mayores niveles de excelencia influya positivamente en todos los ámbitos de la sociedad.

El concepto de CalidadUniversitaria es presentado como un y meta fundamental del sistema universitario española través de la cultura de la evaluación. Se aplicará sobre lasfunciones propias que tiene atribuidas la enseñanza superior en España en virtud de su autonomía universitaria y se promueve la creación, por aquel entonces, la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y la Acreditación así como nuevos mecanismos que promuevan la excelencia[11] en docencia investigación y gestión.

 

Al interior del articulado de la norma, nos centramos en dos de sus Títulos:

 

a) Titulo V, "De la evaluación y acreditación". Artículos 31 y 32.

 

Aborda 3 aspectos:

 

• Las universidades habrán de someterse a evaluación, seguimiento del desarrollo de sus enseñanzas oficiales y lo establecido para su acreditación, de acuerdo a las condiciones marcadas por el gobierno - previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria- y se crea la Agencia citada en el párrafo anterior.

 

• Se establecen los objetivos que garanticen la calidad de las universidades[12]:

 

- Medición del rendimiento del servicio público prestado por la universidad y su rendición de cuentas a la sociedad.

- En ámbitos nacional e internacional, las universidades deben ser transparentes, habrán de someterse a la comparación de su formación y titulaciones, ser competitivas y presentar un perfil de cooperación.

- Mejora de las actividades docente, investigadora y de gestión.

- Obligatoriedad de informar a las administraciones públicas en aras de mejores toma de decisiones.

- Obligatoriedad de informar a la sociedad en lo que se refiere al fomento de la excelencia y movilidad de estudiantes y profesores.

 

• Se establecen criterios comunes de garantía de calidad que faciliten la evaluación, certificación y acreditación para todas las enseñanzas, la investigación y los diferentes servicios relacionados con la gestión.

 

b) Titulo XI, "Del régimen económico y financiero de las universidades públicas". Artículos 79 a 84.

 

El régimen de autonomía universitaria permite a las universidades elaborar, aprobar y gestionar sus presupuestos así como administrar sus bienes y por ello la ley dedica un Título completo a esta materia.

 

Entre sus contenidos,encontramos la posibilidad de crear mecanismos, de acuerdo con la normativa autonómica correspondiente, que permitan el logro de los objetivos en forma de resultados y su vinculación a la calidad universitaria por parte de las diferentes universidades, tal como queda recogido en el artículo 81.1:

 

"En el marco de lo establecidopor las Comunidades Autónomas, las Universidades podrán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación, por las Comunidades Autónomas, de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos."

 

II. LAU

a) La norma, publicada en 2003, otorga al concepto de calidad y a su cultura un carácter transversal a todo el texto, como corresponde a una de las grandes líneas estratégicas y objetivo del Sistema Universitario de Andalucía[13]. En la exposición de motivos se dice que:

 "...la calidad del sistema educativo universitario se define en virtud de su capacidad para formar ciudadanos libres, competentes y solidarios que puedan desempeñar una actividad relevante personal, social y profesionalmente con los conocimientos, habilidades y actitudes adquiridas. Es por ello que la calidad del sistema debe manifestarse tanto en los resultados como en la calidad de los procesos de enseñanza e investigación que desarrollan nuestras universidades. De ahí que las políticas de calidad atraviesen toda la ley"

 

De hecho, la coordinación que desarrolla la Consejería correspondiente de la Junta de Andalucía establece entre sus objetivos y fines el siguiente:

 

"La mejora de la calidad y excelencia docente, investigadora y de gestión, mediante la fijación de criterios comunes de evaluación, de la eficacia, eficiencia y rendimiento de las actividades, estructuras y servicios universitarios". (art. 66.2)

 

Un objetivo central, como es el la calidad universitaria, requirió por tanto dedicar un título completo a esta materia. Su subdivisión en capítulos son destinados a informar sobre la creación, por entonces, de la Agencia Andaluza de Evaluación y Acreditación Universitaria y al establecimiento del perfil conceptual de la calidad, sobre la base de los siguientes rasgos:

 

- Se define en función de su capacitación para la formación de ciudadanos que les permita el desempeño de sus actividades (personales, sociales, profesionales).

- Se debe manifestar en los resultados y en la excelencia de los diferentes procesos de enseñanza e investigación.

 

- Se debe medir la calidad de procesos y resultados por el grado de desarrollo de los valores que definen al Sistema Universitario Andaluz, en lo referido a docencia, investigación y actividades culturales.

 

- Mediante la evaluación satisfactoria de la formación y dedicación de docentes, investigadores y Personal de Administración y Servicios.

 

- Existencia de evaluación de planes de estudio flexibles y relevantes.

 

- Correcta previsión de medios y recursos humanos que permitan el correcto desarrollo de las actividades universitarias.

 

Por tanto, la calidad es el eje sobre el que pivota la actividad de las universidades andaluzas y, además, sus resultados se encuentran afectos a la propia financiación de los centros.

 

"La evaluación abarcará las funciones de docencia, investigación y gestión de administración y servicios, sirviendo de apoyo a la planificación universitaria al servicio de la excelencia. Sus resultados serán tenidos en cuenta en la financiación de las Universidades evaluadas". (art. 77)

 

b) El texto anterior permite introducirnos en otro sistema, vinculado al de la calidad universitaria, como es el de la financiación universitaria - Título VI -, que presenta los siguientes principios básicos (art. 91):

 

- Integridad del sistema educativo andaluz.

- Suficiencia financiera

- Corresponsabilidad de las universidades en la obtención de recursos para su financiación.

- Convergencia de la situación financiera.

- Planificación estratégica y cumplimiento de objetivos sociales.

- Transparencia de la gestión y evaluación objetiva de la eficiencia en la gestión yconsecución de objetivos.

 

Respecto de los recursos para las universidades, en el nuevo marco que por aquel entonces comenzaba a desarrollarse y que continúa hoy día, se determina que las transferencias para cada universidad se llevaran a cabo bajo un modelo de financiación[14], que será revisado cada cinco años y que es aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

 

El modelo de financiación se dividirá en dos componentes, "básica" y "afecta a resultados":

 

"...dos grupos de fuente de financiación, uno de financiación básica, destinada a garantizar la prestación del servicio con un nivel de calidad suficiente[mente] homogéneo, y otro de financiación afecta a resultados, destinado a fomentar la mejora en la calidad de la prestación del servicio. Este último se distribuirá según indicadores objetivos representativos del cumplimiento de los Planes Operativos de Mejora de la Calidad sobre los que se definan los Contratos Programa de cada Universidad" (art. 91.3)

 

Respecto de la financiación afecta a resultados, la ley informa que se distribuirá conforme a indicadores objetivos. En este sentido, el Dictamen relativo a la situación del sistema universitario andaluz llevado a cabo en 2001 indicaba que [15] y el modelo de financiación 2007-2011 informa en su parte conceptual que:

 

"Las universidades deben financiarse más por lo que hacen que por lo que son centrando la financiación más en los resultados pertinentes que en los insumos...

La financiación de las Universidades Públicas de Andalucía...debe encontrar el equilibrio adecuado entre la financiación básica, la competitiva y la basada en los resultados (apoyada en un sólido aseguramiento de la calidad) para la educación superior y la investigación de base universitaria. La financiación competitiva debe basarse en sistemas de evaluación institucionales y en indicadores de rendimiento diversificados con objetivos claramente definidos, apoyados en evaluaciones comparativas internacionales tanto para los insumos como para los resultados económicos y sociales.

Por todo ello, entendemos que la universidad debe financiarse en razón de tres conceptos: formación, investigación e innovación..." (art. 1)

 

Por tanto, gran parte de los ingresos universitarios vendrán adjudicados en función de los resultados y objetivos que se puedan alcanzar respecto a las funciones que tienen encomendados los centros universitarios y la prestación del servicio que desarrollan. Para ello se establecen indicadores comunes que permiten implementar baremos de calidad yfinanciación que corresponda en cada caso.

 

Respecto a la figura del [16], citado en el artículo 91.3 de la LAU, se concibe como una herramientaen forma de convenio, vinculada al compromiso con la calidad. De forma progresiva, debe capacitar a las universidades para aplicar políticas dirigidas a la consecuciónde objetivos y acciones concretas enmarcadas en las líneas estratégicas principales de su actividad universitaria. Como se comentó anteriormente, las políticas se encuentran relacionadas con el modelo de financiación a las funciones universitarias encomendadas y su vinculación a resultados.

 

Un mayor estudio del documento nos permite visualizar que es formalizado entre las entidades financiadoras (las Comunidades Autónomas) y las universidades como prestadoras de servicio. En sus páginas, habrán de especificarse los diferentes criterios de asignación presupuestaria de quién financia así como los compromisos de quién presta el servicio, quedando también establecidos el marco referencial para el seguimiento y la valoración del grado de cumplimiento de objetivos en base a sistemas de indicadores relacionados con los tres ámbitos funcionales.

 

La Gestión universitaria ante el paradigma de la calidad universitaria

 

La progresiva incorporación de la calidad universitaria en el marco de EEES y su vinculación a la financiación universitaria a través de herramientas como planes estratégicos y suscripción de los contratos programas han permitido desarrollar un nuevo entorno de actuación en lo que se refiere a las funciones universitarias de formación, investigación e innovación. Esto hace que nos detengamos en cómo se ubica el ámbito de la gestión universitaria en el nuevo entorno y en Andalucía.

 

Respecto a la Comunidad Autónoma Andaluza, es importante reseñar el documento titulado El texto yaindicaba de manera destacadala apelación del Consejo Europeo de Lisboa al campo de la Innovación[18] y entre los 10 puntos de su visión de futuro se encontraba a) la consecución de unas administraciones públicas eficaces, eficientes y al servicio de la ciudadanía y b) las universidades – junto a empresas, organizaciones y personas -como generadoras y compartiendo conocimiento considerado fuente de riqueza y bienestar.

 

Efectivamente, una de las políticas del plan se dedica a las universidades y la industria del conocimiento desde la consideración de los centros de educación superior como agente regional de innovación. Se denomina “Política de industria del conocimiento y universidades“[19] y en su cuarto apartado se encuentra expuesto el “Plan de innovación en la gestión de las organizaciones universitarias”, perfilado de la siguiente manera:

 

“…la gestión de la organización del Sistema Universitario Andaluz tendrá como factor común la flexibilidad que requiere la adaptación a estos procesos de cambio, para poder implementar la innovación en cada uno de sus procesos y hacer así de la actividad de la universidad un resultado de excelencia en su docencia, su investigación y la transferencia de tecnología y conocimiento

 

Respecto a los objetivos, se señalan los siguientes (en el documento se desglosan junto a ellos una serie de acciones):

 

• Objetivo 1: Reingeniería de los procesos de gestión de las universidades andaluzas.

• Objetivo 2: Evaluar e inducir la mejora continua en los procesos de gestión de las universidades andaluzas.

• Objetivo 3: Análisis de la situación de las Universidades andaluzas con visión de medio plazo.

• Objetivo 4: Capacitación de los profesionales de las áreas de administración y servicios.

• Objetivo 5: Desarrollo de los Sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones.

• Objetivo 6: Financiación de las universidades andaluzas.

 

Se puede comprobar que estos objetivos se encuentran estrechamente alineados con el modelo de financiación comentado anteriormente pues, él mismo, es consecuencia del PIMA, como lo es también la siguiente referencia normativa:

 

El CPMSC, estrechamente relacionado con el período de adaptación de las universidades al EEES y a la innovación de la gestión universitaria, expresa sus intenciones al comienzo del texto, tratandode crear valor para el logro de objetivos generales a través de la motivación e implicación de las personas y de vincular los resultados en las plantillas del Personal de Administración y Servicios de las universidades de Andalucía:

 

“El objetivo del presente acuerdo es facilitar los procesos de acreditación institucional en el entorno del Espacio Europeo de Educación Superior, en especial en los aspectos propios de la gestión de las actividades universitarias…

 

Con su aplicación se pretende valorar e incentivar, con la máxima objetividad la contribución del PAS a la mejora continua de los servicios, así como el especial rendimiento, la actividad extraordinaria, el interés y la iniciativa con que el personal de administración y servicios…desempeñen sus funciones….”

 

EL CPMS presenta las siguientes características:

 

• Su base es la Unidad funcional (Áreas, Servicios de gestión, Unidades de Administración.

 

• Formalización de compromisos, 1) de todas las universidades aplicándolo sobre todos los efectivos. 2) manifestándolo por escrito los responsables de las unidades funcionales. 3) compromiso individual de cada trabajador respecto de su participación y contribución al logro de objetivos.

 

• Percepción de cantidades en concepto de productividad.

 

• Doble evaluación del sistema establecido.

 

• Externa. Corresponde al sistema público universitario de Andalucía.

• Interna. Cada universidad evaluará a sus unidades tomando como referencia su situación de partida, compromiso adquirido por cada unidad en cada período, existencia de congruencia de objetivos generales y plan de calidad así como  grado de cumplimiento.

 

Asimismo, el CPMSC señala cuatro niveles organizativos, y retribuidos si se cumplen, obligatorios para todas las universidades. Para llegar a un sistema de gestión de calidad, con compromisos ante la sociedad y con una mejora continua, se habrán desarrollado, con carácter progresivo, el despliegue del plan estratégico,la gestión por procesos, por competencias, evaluación del desempeño y la elaboración de cartas de servicios, habiéndose trabajado con indicadores y medición de resultados.

                                  

Por tanto, se produce una apuesta por la calidad universitaria a la búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia de un tipo de gestión que se acerque a las necesidades y a las expectativas de los ciudadanos[21].

Además, volviendo al modelo de financiación 2007-2011, en su apartado sobre Innovación (art. 4.3) promueve “nuevos sistemas de gobernanza interna basados en prioridades estratégicas y en la gestión profesional de las personas, la inversión y los procedimientos administrativos”, con el objetivo de lograr un tipo de gestión moderna:

• que esté vinculada a las necesidades administrativas de la comunidad universitaria;

• interrelacionada eficientemente con otras administraciones públicas;

• que permita mantener y consolidar el equilibrio presupuestario;

• que logre  una gestión eficiente de los recursos financieros y patrimoniales de las universidades;

• que las universidades se relacionen con el entorno exterior;

en definitiva, y respecto de las universidades, un tipo de gestión convertida en instrumento y componente que permita convencer a la “sociedad en general y su administración de que vale la pena invertir en ellas”.

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Conclusiones.

El recorrido normativo que se expone en las páginas que anteceden, permiten visualizar el marco por el que ha transcurrido el concepto de calidad universitaria como un fin esencial de la política universitaria, los instrumentos previstos para asegurarla y la cultura de evaluación que se promueve a tal efecto. El logro de los siguientes objetivos es la meta:

- Medición  del rendimiento del servicio público de la educación superior universitaria y rendición de cuentas a la sociedad.

-  Transparencia, comparación, cooperación y competitividad de las universidades en los ámbitos nacional e internacional.

- Mejora de las actividades docentes investigadora y  gestión de las universidades.

- Información a las administraciones públicas para la toma de decisiones  en el ámbito de sus competencias.

Esos objetivos deberán conseguirse a través de actuaciones en donde primen la eficacia y la eficiencia, términos vinculados al de la autonomía universitaria así como a la responsabilidad de los distintos colectivos de la comunidad universitaria:

"...en orden a la satisfacción de las necesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que las universidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad".[22]

Asimismo, respecto a la satisfacción, el propio concepto intrínseco de calidad  hará que las universidades deban satisfacer a sus grupos de interés (internos, alumnos, mercado laboral, sociedad en general) a partir de la garantía de sus actuaciones conducentes al logro de objetivos previamente establecidos y asociados a las enseñanzas que imparten . De este manera, es fundamental la consideración de ese aspecto, el de la medición de la satisfacción de sus grupos de interés [23].

La garantía del cumplimiento de calidad universitaria se producirá a través de los instrumentos de evaluación, certificación y acreditación[24],  que habrán de garantizar el cumplimiento de los requisitos de calidad y sus objetivos previamente establecidos. En lo referido a las enseñanzas universitarias,  mediante evaluaciones a desarrollar en tres momentos: con anterioridad a la impartición de la enseñanza ( se evalúa el diseño de la propuesta del título), durante su implantación (se valora que se imparte conforme a lo previsto) y con posterioridad a la implantación del plan de estudios (evaluación de la enseñanza y su ajuste a los criterios de calidad previamente establecidos).

En definitiva, tal como se señala en la LOMLOU, la calidad universitaria debe manifestarse en los procesos de enseñanza aprendizaje , investigación y gestión que desarrollan las universidades para llegar a unos resultados que son consecuencia de aquellos procesos relacionados con sus actividades. Medir la satisfacción de los grupos de interés, el logro de objetivos de formación y controlar el cumplimiento de requisitos legales se convierten en evidencias informativas cruciales del sistema, que en el caso de las universidades andaluzas se vinculan a la financiación de cada centro:

"La evaluación abarcará las funciones de docencia y gestión docente, investigación y gestión de la administración y servicios, sirviendo de apoyo a la planificación universitaria al servicio de la excelencia. Sus resultados serán tenidos en cuenta en la financiación de las universidades  evaluadas". (art. 82.3, LAU).

 

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 La Calidad universitaria así entendida, desde sus normativas, desde la eficacia (del cumplimiento de objetivos previamente establecidos, de la corrección en la gestión, del énfasis en las actividades y en los resultados),  desde la eficiencia (a través de la mejora de los procesos de gestión, el buen uso de los recursos) y del compromiso institucional que otorgan Misión y valores expresados en las planificaciones estratégicas, trata de valorar sus programaciones a partir del servicio prestado por la institución,  con responsabilidad  y compromiso con la mejora continua:

"La educación superior tiene múltiples finalidades,...Por lo tanto, los grupos de interés,  que pueden dar prioridad a los diferentes objetivos, pueden ver la calidad de la educación superior de manera diferente y, por consiguiente, el aseguramiento de la calidad debe tener en cuenta los distintos puntos de vista. La calidad...es el resultado de la interacción entre profesores, estudiantes y el entorno de aprendizaje institucional. El aseguramiento de la calidad debe garantizar un entorno de aprendizaje en el que el contenido de los programas, las oportunidades de aprendizaje y los recursos se ajusten a sus fines."[25]

Se trata de una Dirección por Objetivos y gestión por resultados - cuyos esquemas son más que evidentes, por ejemplo,  en los Contratos Programas -   a través del establecimiento de objetivos,  metas de desempeño, desarrollo del plan, control  y evaluación de resultados, aplicables a toda la organización así como los compromisos adquiridos por todos los miembros, fechas para determinados logros y  medición de los mismos, al respecto:

"6. Los resultados de la gestión pública dependen de la eficacia con que las instituciones del Estado encaren las misiones y objetivos que les han sido encomendados. Como toda organización humana requieren de un clima interno y externo que facilite las relaciones de confianza; la comprensión mutua y aceptación de su misión, metas, objetivos y valores; del entendimiento mutuo entre sus miembros y las esferas superiores del gobierno; y sobre todo, de una fuerte motivación y reputación social.

9. El buen administrador tiene visión de futuro, construye escenarios, define situaciones, se propone una misión concreta y objetivos y precisa como va a medir sus logros. De todo eso trata la "gestión por objetivos" y toda la información, que se recopila en el proceso, permite elevar cuantitativamente el rendimiento respecto de las razones de interés público que justifican la existencia de las organizaciones de los poderes del estado"[26]

Por tanto, Calidad Universitaria enfocada a objetivos previamente establecidos y resultados vinculados a los efectos producidos por los procesos vinculados a la oferta formativa y restos de actividades de la acción universitaria.

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Finalmente, frente a ello, el reto de considerar a la calidad como una política pública y evaluar las diferentes actividades desde esta perspectiva, debe abrir nuevas posibilidades que permitan valorar y evidenciar la actividad universitaria y sus resultados vinculados a los cambios sociales y mejora de calidad de vida que puedan que puedan producir[27] desde sus competencias en docencia, investigación y gestión. Al fin y al cabo, la implantación de una política pública desde su inicio presenta el objetivo de ser implantada socialmente para solventar una necesidad o problema detectado.  Este tipo de evaluación, desde la perspectiva de las políticas públicas, será tratado en una segunda parte del artículo.

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- Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril. Boletín Oficial del Estado. Madrid, 13 de abril de 2007, núm 89, pp 16241 a 16260.

- Ley 15/2003, de 22 de diciembre, Andaluza de Universidades, modificada por la Ley 12/2011, de 16 de diciembre, refundidas en el Decreto Legislativo 1/2013, de 8 de enero, Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. Sevilla, 11 de enero de 2013, núm 8, pp 5 a 41.

- Carta Magna de las universidades europeas. Bolonia. 18 de septiembre de 1988.

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- 98/561/CE. Recomendación del Consejo sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad de la enseñanza superior. 24 de septiembre de 1998.

- Criterios y directrices para la garantía de la calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior. Conferencia de Ministros de Ereván, 14 y 15 de mayo de 2015.

- Plan de Innovación y modernización de Andalucía (PIMA).Junta de Andalucía, 7 de junio de 2005.

- Complemento de productividad para la mejora y calidad de los servicios que presta el PAS de las universidades públicas de Andalucía. Mayo, 2007.

 

 

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[1] Ambos textos, refundidos por Decreto Legislativo 1/2013, de 8 de enero.

[2] Para no extender el texto se han reflejado una serie de documentos que tratan el tema de la calidad universitaria sin que nos podamos olvidar de otra serie que igualmente lo hacen: Declaración de Praga (2001), Declaración de Graz (2003), Declaración de Berlín (2003), Declaración de Bergen (2005), Declaración de Lisboa (2007), Declaración de Lovaina (2009).

[3] Firmada en Bolonia en 1988. Sus principios fundamentales giran en torno a: 1. La autonomía de las universidades, transmisoras de cultura a través de la investigación y la enseñanza, independientes de los poderes político y económico. 2. Carácter indisociable de las actividades docentes e investigadoras alineadas con las necesidades sociales y el conocimiento científico. 3. Garantía y promoción de los poderes públicos de la libertad de investigación, enseñanza y formación, con rechazo a la intolerancia y presencia permanente de diálogo. 4. Acción de las universidades a favor del conocimiento recíproco e interacción entre culturas e ignorancia de cualesquier frontera geográfica o política.

[4] Declaración de la Sorbona. Declaración conjunta para la armonización del diseño del Sistema de Educación Superior Europeo. París, 25 de mayo de 1998.

[5] Declaración de Bolonia. Declaración conjunta de los Ministros Europeos de Educación. Bolonia, 19 de junio de 1999.

[6] Recomendación  98/561/CE, del Consejo de la Unión Europea de 24 de septiembre de 1998.  sobre la Cooperación Europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior.

[7] Mensaje de la Convención de Instituciones Europeas de Enseñanza Superior, Salamanca, 29 y 30 de marzo de 2001

[8] Declaración de Berlín. "Realizando el Espacio Europeo de Educación Superior". Comunicado oficial de la Conferencia de Ministros responsables de Educación Superior en Berlín, 19 de septiembre de 2003.

[9] Acreditación entendida como proceso por el que una entidad externa garantiza que las características del servicio cumple los requisitos preestablecidos de calidad.

[10] Presentado en enero de 2012 en la Conferencia de Bucarest y aprobado en la Conferencia de Ervan (Armenia ) en 2015.

[11] "...mejorar la calidad de la docencia y la investigación a través de un nuevo sistema objetivo y transparente, que garantice el mérito y la capacidad de la selección y el acceso del profesorado y mejorar, asimismo, la calidad de la gestión mediante procedimientos que permitirán resolver con agilidad y eficacia las cuestiones de coordinación y administración de la Universidad..

Mejorar la calidad en todas las áreas de la actividad universitaria es básico para formar a los profesionales que la sociedad necesita...Así, la Ley crea las condiciones apropiadas para que los agentes de la actividad universitaria, los genuinos protagonistas de la mejora y el cambio, estudiantes, profesores y personal de administración y servicios, impulsen y desarrollen aquellas dinámicas de progreso que promuevan un sistema universitario mejor coordinado, más competitivo y de mayor calidad."

[12] En línea con lo marcado en el artículo 2.4 relacionado con la autonomía de las universidades: "La autonomía universitaria exige y hace posible que docentes, investigadores y estudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción de las necesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que las universidades  rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad".

[13] Articulación territorial de la enseñanza universitaria en la Comunidad Autónoma de Andalucía, compuesto de 10 universidades públicas, con relaciones interuniversitarias basadas en la cooperación entre ellas y con relaciones institucionales consensuadas en el Consejo Andaluz de Universidades,  bajo la coordinación actualmente  de la Consejería de Economía y Conocimiento.

[14] La evolución del modelo de financiación enunciado en la ley ha pasado por las siguientes etapas: 1) Dictamen de la Comisión de Educación relativo a la situación del Sistema Universitario Andaluz (aprobado en sesión de 22 de mayo de 2001 y en Pleno del Parlamento de Andalucía en 6 de junio de 2001, Diario de Sesiones núm 45, publicado en el BOPA 158, de 29 de junio de 2001); 2) 1er modelo de financiación, 2002-2006. 3) 2º modelo de financiación, 2007-2011: Acuerdo de 10 de julio de 2007 del Consejo de Gobierno por el que se aprueba el modelo de financiación de las universidades públicas de Andalucía (2007-2011) (Boja núm 146, 25 de julio de 2007); 4) Acuerdo de 30 de diciembre de 2011 por el que se aprueba la prórroga hasta 2014 del modelo de financiación de las universidades públicas de Andalucía (Boja núm 8, de 13 de enero de 2012). 5) Acuerdo de 30 de diciembre de 2014 por el que se aprueba la prórroga del modelo de financiación de las universidades públicas de Andalucía durante el ejercicio económico 2015 (Boja núm 26, de 9 de febrero de 2015); 6) Acuerdo de 30 de diciembre de 2015 por el que se aprueba la prórroga del modelo de financiación de las universidades públicas de Andalucía durante el ejercicio económico 2016 (Boja núm 2, de 5 de enero de 2016);7) En la actualidad, durante el ejercicio 2017 debe comenzar su andadura un nuevo modelo de financiación aún en fase de negociación entre Consejería de Economía y Conocimiento y las diferentes universidades.

 

[15] En el punto 22 del documento se citan, como un mínimo, 12 indicadores, entre ellos, los relacionados con el rendimiento académico, inserción profesional, evaluación de la docencia por el alumnado, resultados en investigación, transferencia de resultados, etc

[16] Ejemplos de Contratos Programas  en algunas de las universidades andaluzas se pueden visualizar en los siguientes enlaces: 

Universidad de Málaga: http://www.uma.es/media/files/Contrato_Programa_con_Departamentos_2014.pdf

Universidad Pablo de Olavide: https://www.upo.es/cms1/export/sites/upo/calidad/documentos/Contrato_Programa_UPO_JA_Web.pdf

Universidad de Jaén:

https://www10.ujaen.es/sites/default/files/users/vicplan/planificacion/CP_DPTOS_09-11.pdf

 

[17] Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, de 7 de junio de 2005

[18] “La actividad innovadora es un factor fundamental para estimular el crecimiento  de la productividad y la competitividad” y “un factor clave para lograr un crecimiento sostenible” (PIMA, pag. 14).

[19] Apartado D. los otros tres apartados son los siguientes:1) Plan Andaluz de Investigación. Desarrollo e Innovación. 2) Plan de adaptación al Espacio Europeo de Educación Superior. 3) Plan “enseñar a aprender” de innovación docente.

[20] Firmado en Mayo de 2007 por todas las universidades públicas de Andalucía y organizaciones sindicales con mayor representación, CCOO, FETE_UGT, CSI-CSIF.

[21] Al fin y al cabo es “una ley de la sociedad para la Universidad, en la que ambas dispondrán de los mecanismos adecuados para intensificar su necesaria y fructífera colaboración” (Exposición de motivos, LOMLOU)

[22] Art. 2.4, LOMLOU

[23] Es el aspecto de mayor peso en el Modelo de Excelencia EFQM. Por su parte los estándares internacionales correspondientes a las Normas ISO definen a la satisfacción del cliente como la percepción "sobre el grado en que han cumplido los requisitos" (Norma ISO 9000) obligando a la institución a "realizar el seguimiento de la información relativa a la percepción del cliente con respecto al cumplimiento de sus requisitos por parte de la organización" debiendo "...determinar métodos para obtener y utilizar dicha información". (Norma ISO 9001).

[24] Expresados en el art. 31 de la LOMLOU, coordinados con las leyes y competencias propias de las CCAA.

[25] Criterios y directrices para el aseguramiento de Calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior (ESG), mayo de 2015, p. 8 y 9,

[26] Planificación estratégica y gestión públicas por objetivos, ILPES, Chile, 2003.

[27] "El estado como organización superior con la responsabilidad de mejorar la calidad de vida de la población", PAULA AMAYA