Anabel Gómez López
España
Fundación Humana Pueblo a Pueblo.
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El papel de la Evaluación en la Gestión para Resultados
Por Anabel Gómez López
Agosto de 2016
El Siglo XXI nos presenta un escenario lleno de retos para alcanzar un desarrollo equitativo y sostenible. Uno de los principales retos consiste en cambiar la visión de gestión centrada en objetivos a la Gestión para Resultados, algo que resulta complicado pues forma parte de un intrincado sistema político, económico y social.
Este reto es algo que compete a todos los estados y naciones, y de este modo, la Unión Europea se hace eco de ello cuando ya en la Conferencia de Monterrey de 2002, tanto los países donantes como los socios hablan de centrar la administración de su trabajo para lograr los máximos resultados de desarrollo. Más adelante en la mesa redonda internacional sobre resultados en Marrakech en febrero de 2004 las agencias de desarrollo dan su respaldo a cinco principios fundamentales para administrar resultados. En el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en marzo de 2005 en París los países socios y donantes respaldan la Declaración de París en la que se habla de cinco principios fundamentales entre los que se encuentra la gestión orientada a resultados. Esta declaración contiene seis compromisos específicos con la gestión para resultados entre los cuales destaca la decisión de emprender acciones para administrar e implementar la ayuda de una manera que se centra en los resultados deseados, usándose la información obtenida para una mejora de la toma de decisiones. Y la Agenda por el Cambio 2011 también se plantea como desafío alcanzar resultados y evaluar el impacto a través de la mejora de la gestión orientada a resultados.
El CLAD y el Banco Interamericano de Desarrollo (Serra, Albert, 2007) definen la GpRD como “un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones”.
En la GpRD se pueden identificar algunas características del sector público como la toma de decisiones y la rendición de cuentas y en su centro tenemos el valor público (Moreno, 2009) creado por el Estado a través de leyes, servicios y regulaciones, las cuales garantizan los derechos de los ciudadanos satisfaciendo sus demandas y prestando servicios de calidad.
La GpRD es, por tanto, la clave para que los gestores de planes, programas y proyectos logren crear valor público y alcanzar los resultados planteados, es decir, para que logren el cambio social y no se queden solamente en las actividades o productos que contribuyen a ese cambio.
Como señalan García y García “el gran cambio que propone la GpRD es colocar en primer lugar los resultados que se desea alcanzar y definir, en función de éstos, la mejor combinación de insumos, actividades y productos para lograrlo.”[1]
Por lo tanto, para una gestión por resultados (Rodríguez-García, 2008) se habrá de enfocar el plan, programa o proyecto en los resultados y no en los insumos, cuidando el establecer metas concretas, con la construcción de una cadena de resultados lógica y el uso de un sistema de seguimiento y la evaluación para una mejora en la toma de decisiones.
Los cinco pilares de la GpRD
Cuatro áreas principales son las que forman parte de la GpRD, correspondiendo a la planificación, presupuesto y financiamiento, diseño y ejecución de programas y proyectos y, por último, monitoreo y evaluación. Éstas áreas deben estar articuladas entre ellas y no tomarse por separado, ya que cada una de ellas afecta en el resto, cobrando un papel importante la evaluación, puesto que es la que permite ir ajustando las áreas anteriores.
El primer pilar es la planificación, instrumento que nos ayuda a determinar las tres preguntas clave que todo gobierno debe plantearse: ¿dónde estamos?, ¿a dónde queremos ir? y ¿cómo podemos llegar?
En palabras de Carlos Mario Sotopinto[2], Subsecretario de Planeación de la Secretaría de Planeación, Gestión Pública y Programa de Gobierno, en el Estado de Chiapas, México:
“La planificación es la herramienta que tiene el gobierno para llevar soluciones y respuestas a muchas necesidades que tienen pueblos y comunidades. (…) Debe ser participativa, estratégica y operativa. La participación permite consensuar y legitimar políticas. La estrategia permite alinear con otros planes y políticas y la operatividad permite tener objetivos con adecuados sistemas de indicadores medibles.”
El segundo pilar es el presupuesto por resultados el cual se ocupa del proceso de asignación de recursos partiendo del análisis sobre los resultados. En definitiva se trata de “gestionar el presupuesto en sus etapas de diseño, ejecución y evaluación en función de los resultados de los programas.” (Roberto García, 2008)
La gestión financiera pública aparece como tercer pilar y consta de un conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hace posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de los objetivos y las metas del sector público. Esta se compone, como indica Makón (2002) por los principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las etapas de planificación, gestión y control de captación y gasto de recursos.
En cuarto lugar, la gestión de programas y proyectos es el medio por el cual se crea el valor público que habrá de desemboca en la consecución de resultados. En este proceso se destinan la mayoría de los recursos y además cuenta con la “(…) los procesos de planificación, gestión presupuestaria y financiera, adquisiciones, auditoría, y seguimiento y evaluación (…).” (García, 2010, p.64)
Y, por último, el sistema de seguimiento y evaluación que debe estar presente y coordinado con todos los pilares anteriores. Hay que distinguir entre seguimiento, algunas veces llamado también monitoreo y la evaluación. La OCDE (2002) define el monitoreo como “la función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las principales partes interesadas de una intervención para el desarrollo información sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados.”
Según el Manual de Gestión de Evaluaciones de la Cooperación Española un buen sistema de seguimiento debe permitir obtener la información con la calidad, agregación, organización y estructuración necesaria para facilitar la evaluación en cualquier momento; debe identificar los puntos críticos en la aplicación de las intervenciones para poder dar la alarma frente a problemas y que se puedan aplicar acciones correctoras y debe conocer quién hace qué y cómo y determinar los procedimientos que se han institucionalizado para la gestión, aplicación y adecuación de las intervenciones, así como para coordinar actuaciones a todos los niveles.
Por lo tanto, un sistema de seguimiento debe estar integrado coherentemente con la estructura organizativa de los órganos gestores y ejecutores. Debe ser un sistema fiable, ágil, oportuno y eficaz y debe considerar en todo momento las necesidades informativas de todos los actores involucrados en el mismo, abarcando todos los aspectos de planes, programas y proyectos. Para todo esto es necesario también que cuente con todos los recursos necesarios, humanos, materiales y financieros.
La evaluación, en cambio, es la “apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones” (OCDE, 2002).
Mientras que el seguimiento informa la evaluación concluye En el siguiente cuadro se pueden apreciar las principales diferencias.
Beneficios y retos de la evaluación en la GpRD
La evaluación sirve para explicar porque los objetivos de una política, programa o proyecto se están logrando o no y pone de manifiesto los cambios que se producen en los beneficiarios de los mismos. Es un instrumento para generar evidencias y nuevos conocimientos. Y si no existe sistema de seguimiento y evaluación, entonces no es posible hablar de gestión para resultados puesto que los primeros son los que precisan la marcha de las políticas, programas y proyectos a través de los sistemas de indicadores y si se han logrado o no los resultados esperados.
Como señala José Luis Osuna, la evaluación ha de ser entendida “como herramienta para racionalizar la toma de decisiones públicas, generadora de información y, por qué no, como elemento determinante en la que, a nuestro entender, es una auténtica e inaplazable reforma/revolución de las administraciones públicas.”[3]
La evaluación posibilita ejercer un control financiero y de legalidad, legitimando las intervenciones con eficiencia y eficacia y dando un mejor uso a los recursos invertidos.
Permite también, cohesionar los cinco pilares de la GpRD, pudiéndose planificar y gestionar en base a las orientaciones y recomendaciones que la propia evaluación va generando.
Gracias al control mediante el sistema de seguimiento se puede saber en todo momento que grado de ejecución se está alcanzando en los distintos planes, programas y proyectos, pudiendo detectar desviaciones, tanto substanciales como no substanciales e ir corrigiendo la marcha de las actividades para lograr alcanzar los resultados esperados.
- Se extraen lecciones aprendidas y recomendaciones para acciones futuras.
- Permite la participación de todos los beneficiarios, haciendo que se sientan parte del proceso y legitimando todavía más, si cabe, el proceso de desarrollo.
- Mejora el desempeño.
- Identifican factores que llevan a logro o al fracaso.
- La evaluación y el seguimiento sirven para rendir cuentas debido a la capacidad que los indicadores tienen para medir logros.
- y que aumenta la transparencia.
Los retos que se plantean son en primer lugar institucionalizar la evaluación. Para ello habrá de conseguirse que los agentes políticos, económicos y sociales entiendan la evaluación como un instrumento de mejora de la planificación y gestión de planes, programas y proyectos e incluyan los sistemas de seguimiento y evaluación en sus políticas, con una asignación presupuestaria adecuada para tal fin. Estamos hablando tal y como comenta García (2010) de formalizar un sistema, es decir, crear una norma que regule el sistema, construir instrumentos y modelos de trabajo, definir procesos y procedimientos, elaborar guías, manuales y otros documentos técnicos que sirvan para el funcionamiento del sistema. De este modo se estará facilitando la creación de información de buena calidad, creíble y oportuna.
Una vez conseguido esto, el siguiente reto es contar con expertos en la materia, para lo que es necesario seguir implementando cursos de postgrado, másters y estudios especializados en la materia con la colaboración de los organismos y entidades relevantes en este campo. También es necesario seguir participando en congresos, seminarios, conferencias, etc. en donde se pueda tratar el tema de la evaluación en la GpRD.
También es importante conseguir que los expertos evaluadores sean los que realicen las evaluaciones, para que éstas no se conviertan en meros trámites burocráticos que solo analizan la gestión financiera por parte de personal interno de la entidad. Para alcanzar este reto habrá de conseguirse primero que en las instituciones se cuente con personal cualificado y formado en evaluaciones que sea capaz, al menos, de preparar unos términos de referencia correctos.
Otro reto es utilizar los resultados de las evaluaciones y que no se queden olvidados en un cajón. Esta información debe contribuir al aprendizaje institucional y a la toma de decisiones, por lo que es un proceso que se ha de preparar rigurosamente. Además, ha de llegar a todos los usuarios, por lo que se deberá preparar una estrategia de comunicación para cada tipo de actor. Esto constituye un gran rato en tanto que habitualmente se publican los resúmenes ejecutivos que son inteligibles para determinados colectivos.
Conseguir que no se vea la evaluación como un examen sino como la posibilidad de aprender de lo ocurrido y de poder proponer mejoras en la marcha del proyecto y para proyectos futuros.
Considerar las necesidades de todos los usuarios para crear sistemas de seguimiento apropiados y útiles, que den cuenta de la realidad.
[1] Esta información ha sido obtenida de los materiales de formación de un curso virtual “Gestión para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales” organizado por el BID en colaboración con PRODEV y INDES, pertenecientes al Módulo I Gestión para resultados en el ámbito público, autores: Mauricio García Moreno y Roberto García López.
[2] Esta información ha sido substraída de los materiales audiovisuales de un curso organizado por el BID (ídem) y el testimonio proviene de Carlos Mario Sotopinto, Subsecretario de Planeación, Gestión Pública y Programa de Gobierno, en el Estado de Chiapas, México.
[3] Cita extraída de la Guía para la Evaluación de Políticas Públicas del Instituto de Desarrollo Regional.
