La evaluación y los referenciales de políticas públicas. El ojo que nos mira.

 

Por Maxi Díaz 

Noviembre de 2017

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Mucho es lo que está escrito sobre la evaluación de las políticas públicas. Sus finalidades, sus enfoques, el momento en que es oportuno realizarlas. También mucho es el conocimiento construido sobre los modos de evaluar y herramientas a utilizar, así como de los elementos de la política a ponderar.

En este sentido, cabe recordarnos que la evaluación de las políticas públicas abre la posibilidad de producir conocimiento sobre ellas, así como mejorarlas en el ánimo de una mejor acción estatal. En este camino de conocimiento, es que la exploración del Referencial de la Política Pública, abre una oportunidad de completar el juicio crítico que toda evaluación implica.

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Conceptos claves.

Para arribar al referencial de las políticas públicas como eje ordenador, es necesario rescatar una concepción del Estado y de la producción de políticas. Los aportes teóricos que miran al Estado como la resultante de una relación de fuerzas entre grupos particulares me ayudó a comprender desde un enfoque esclarecedor a este, así como a las instituciones que esta relación de fuerzas condensa. En este sentido, autores como Nicos Poulantzas, Bruno Jobert y Y. Surel aportan miradas interesantes para poder arribar a esta concepción.

Así, la noción de la existencia de grupos particulares, basadas en una serie de desigualdades, será un concepto que facilitará el análisis de las políticas públicas. Por otra parte, la noción del Estado como una serie de instituciones conducidas por la resultante de esa relación de fuerzas, derivará en los estudios sobre los actores claves de las políticas públicas.

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En resumen, esta concepción introduce el principio de interpenetración del Estado y los actores sociales, y a su identificación como parte fundamental del análisis. Afirma la idea de que las políticas públicas se llevan adelante a través de un sistema de representación social. E introduce, con una gran potencia explicativa, el concepto de Referencial de las Políticas Públicas.

Bajo este concepto, entendemos que toda acción social implica la selección de un conjunto de hechos significativos y la ocultación simultánea de otros fenómenos considerados como residuales o marginales. Estas interpretaciones son construidas en función de valores y de símbolos que orientan la investigación de los hechos y las estrategias de los actores.

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En resumen, el Referencial de las Políticas Públicas incluye:

• El modo de interpretar las causas de los problemas

• Los valores a resguardar en la intervención publica

• Los principios de acción que la orientan

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Referenciales en políticas de acceso a la Educación.

La validez de este concepto la he podido constatar en mi trabajo de evaluación sobre el diseño de la política de acceso a la Educación Superior, para el caso de una Universidad Nacional Argentina (U.N.M.D.P.).

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En los últimos 25 años, las políticas de acceso a la Educación Superior han sido dominadas por dos grandes referenciales de política pública, el primero ejerciendo su influencia hasta los primeros años de la década del 2000 y el segundo persistiendo hasta el presente, aunque con incertidumbres sobre su consolidación.

Estos dos Referenciales son, para sintetizarlos en un concepto: de Limitación total de acceso por un lado y de Acceso masivo a la educación superior, por el otro. El primer referencial incluye como dispositivos una serie de limitaciones administrativas, económicas, pedagógicas, culturales y simbólicas tendiente a seleccionar a un pequeño número de ciudadanos a los que se les garantiza el derecho a la educación superior, con el objetivo explícito de garantizar la calidad de educación y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Cuando se explora las motivaciones últimas, también aparecen una serie de objetivos implícitos que requieren un estudio en profundidad. El segundo referencial concibe a la educación superior como derecho humano y un bien público. En función de ello promueve una democratización del conocimiento a partir de un acceso a los estudios superiores. Para efectivizar el acceso, plantea una serie de medidas con las mismas categorías que el primer modelo, tendiente a incluir a aquellas poblaciones que no acceden en el modelo limitacionista. Este referencial tiene los objetivos explícitos de garantizar el acceso al derecho universal a la educación, achicar las brechas de desigualdad existentes en la sociedad y robustecer el desarrollo económico y social a partir de una sociedad más educada.

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Los referenciales se han podido constatar en la práctica a través de herramientas cualitativas, las cuales aportaron evidencia que, los conceptos que guiaban la creación de políticas públicas, en definitiva, abrevaban en estos dos modelos “puros”.

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El referencial que guía las políticas públicas actualmente, se puede analizar en su lógica de construcción escalonada, que va desde sus principios metafísicos hasta los instrumentos concretos de política pública. En primer término, de los principios como “la educación superior es un bien público” y “la educación superior es un derecho humano” surgen hipótesis de actuación. Estas funcionan como lógicas de comportamiento de lo que el Estado debiera hacer frente a un mandato. En este caso, el nuevo referencial pareciera dictar las siguientes hipótesis: “Si la Educación Superior es un derecho, es una obligación del Estado garantizarlo” y “se deben  conciliar la masividad con la calidad de la enseñanza”. Seguidamente surgen los modos de relación del Estado con el mercado y la sociedad civil, acordes a las hipótesis con las que se lleva adelante la acción estatal. Estos modos de relación se pueden verificar a lo largo de los instrumentos surgidos a la luz del nuevo referencial, en los que se percibe un cambio de modo evaluatorio y prescindente de la cobertura de derechos; a una relación de inclusión de poblaciones heterogéneas y de co-responsabilización del Sistema Universitario junto a la Educación Media por el avance de los estudiantes. Por último, como herramienta concreta del referencial existen los instrumentos. En este caso podemos señalar a nivel federal, el P.A.C.E.N.I como herramienta a través de la cual el Estado reconoce su responsabilidad en el avance y graduación de los estudiantes y la reforma de la Ley 24.521. A nivel universitario  se pueden señalar los cambios estatutarios y de régimen de ingreso, dándole valor legal a las concepciones sobre el carácter de la Educación Superior.

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Cambio en los actores privilegiados

El cambio en el referencial descripto hasta aquí, también conlleva un cambio en los actores privilegiados ya que, como definió Bruno Jobert (2004) “toda acción social conlleva necesariamente una operación de definición de la realidad, la que a la vez es constitutiva del actor social y determina su conducta”.

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Por ende, el nuevo problema delimitado, implica la constitución de un actor puesto a través de una definición de tipo político en el centro de la escena. En este pasaje de un referencial a otro, es notorio como el centro de gravedad es puesto en el estudiantado y siendo más precisos, en los aspirantes que cuentan con dificultades para poder serlo, relegando intereses de los docentes y los graduados.

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Esto lógicamente generó una tensión entre actores, la cual fue conducida sin sobresaltos dado que el nuevo referencial funcionó como legitimador de las nuevas posiciones. Pero se puede observar en función de la tensión velada y el reciente cambio de gobierno, dificultades en la consolidación del nuevo referencial de las políticas públicas.

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Conclusiones

La existencia de los referenciales que de algún modo delimitan el campo de las políticas públicas, tienen su efecto concreto en términos de racionalidad y coherencia de las mismas. En dicha evaluación en particular, se pudieron constatar problemas de coherencia en la relación “instrumentos – causas” y problemas de estructuración vertical de la política publica, derivados del cambio de referencial.

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Por ende, es necesario tenerlo en cuenta al momento de diseñar la evaluación. Si se parte de la premisa que existe este referencial que delimita el campo de lo deseable en términos de políticas públicas, es necesario auscultarlo para poder entender más cabalmente el diseño de las mismas. Por otra parte, si este referencial se construye políticamente desde los actores con capacidad de fijar agenda, es necesario pensar en enfoques participativos de evaluación, para poder recolectar la información necesaria para su reconstrucción.

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Finalmente, creo que la existencia de los referenciales implica dos elementos centrales en la construcción de políticas públicas. En primer lugar la comprobación de que existe un núcleo duro de valoraciones que demarcan el horizonte de lo deseable y lo posible. En segundo lugar que la existencia de un patrón de comportamiento, es llevado adelante por actores sociales con capacidad de fijar agenda.

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Esto habilita a reafirmar a la construcción de políticas públicas como un proceso político, consensual, de ajustes mutuos y con el protagonismo de actores sociales inevitablemente. Y por ende, a esta construcción como un campo radicalmente más democrático y abierto a la participación política que cuando se las mira mediante los enfoques que ponen el acento en el proceso técnico-burocrático de construcción de la norma.