La Calidad Normativa y la nueva Ley de Procedimiento Administrativo en España
Por Ricardo Almeida
Junio de 2016
A finales de 2015 fueron publicadas en España dos importantes leyes que han supuesto reformas administrativas en el ordenamiento jurídico público español. Por un lado, nos encontramos ante la que trata de regular las relaciones "ad extra", reflejada en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por otro el que se ocupa de las relaciones "ad intra", correspondiente a la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Desde la perspectiva de la Evaluación de Políticas Públicas, estas dos normas que entrarán en vigor el próximo mes de octubre, presentan 2 objetivos: 1) la mejora de la calidad normativa del ordenamiento jurídico (Ley 39/2015) y 2) la planificación y dirección en base a objetivos, así como el control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
Así pues, a continuación, se comenta cuál ha sido el contexto de la reforma, a que nos referimos cuando hablamos de calidad normativa y qué contenidos respecto de esta materia presenta, en este caso, la Ley 39/2015.
Contexto de la reforma
En octubre de 2012 se crea la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con el mandato concreto de "realizar un estudio integral dirigido a modernizar el sector público español, dotarle de una mayor eficacia y eliminar las duplicidades que le afectaban y simplificar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionan con la administración".
Para junio de 2013, la CORA eleva al Consejo de Ministros un informe conteniendo 218 propuestas desde "el convencimiento de que una economía competitiva exige unas administraciones públicas, eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicio a los ciudadanos y las empresas", tal como establece la Constitución Española en su artículo 31.2.
Además, el Programa Nacional de Reformas para España en 2014 establece la necesidad de impulsar medidas para racionalizar la actuación administrativa al objeto de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar la productividad.
En definitiva, se trata de una reforma que ha sido respaldada por la OCDE en 2014 a través del informe España: de la reforma de la administración a la mejora continua. Informe de la OCDE sobre gobernanza pública en España, señalando que las reformas son:
(...) el resultado de un riguroso proceso de recogida de datos, diálogo entre profesionales y diagnóstico de las debilidades de las administraciones públicas españolas. El número de prioridades políticas incluidas en la reforma de la CORA junto con iniciativas paralelas en áreas como la estabilidad presupuestaria, transparencia o regeneración democrática hablan de uno de los más ambiciosos procesos de reforma de la gobernanza en países de la OCDE (OCDE, 2014, p.32)
Calidad Normativa, los aspectos que la definen y las regulaciones que las amparan
La calidad normativa o mejora de la regulación de un estado respecto de la elaboración de sus normas, implica garantía de justificación para regulaciones y marcos normativos además del deber de poseer la calidad suficiente que permita alcanzar los objetivos políticos.
Los aspectos que soportan a la Calidad Normativa son la Evaluación de Impacto Normativo, los principios que racionalizan a la regulación y la simplificación administrativa de la regulación existente. Los tres factores presentan suficientes antecedentes normativos en España y en la Unión Europea para permitir el establecimiento de unos perfiles, ahora expresados en la norma que nos ocupa.
a) Evaluación de Impacto Normativo
EL Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo (y la correspondiente guía metodológica) regula este tipo de evaluación, que cuenta con un primer antecedente de propuesta de análisis de normas antes de su publicación, la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 16 de marzo de 2005, "Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea".
b) Principios de buena regulación
Será la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, en el Capitulo I del Título I, la que se ocupe de la mejora de la calidad de la regulación. El artículo 4 alude a los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las AAPP (Administraciones Públicas) -necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, simplicidad, eficacia, subsidiariedad, proporcionalidad-. Como en el caso anterior cuenta con el antecedente de la normativa europea, a través de la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones en 2010, "normativa inteligente en la Unión Europea".
c) Simplificación administrativa
Las dos referencias normativas anteriores reflejan que es lo que se pretende con la simplificación administrativa. Adicionalmente, se debe considerar también la Disposición Adicional Segunda de la Ley 19/2013, de Transparencia, que se ocupa de la "Revisión y Simplificación Normativa". Al respecto el artículo 4.9 de la Ley 2/2011 señala que:
(…) el mantenimiento de un marco normativo estable, transparente y lo más simplificado posible, fácilmente accesible por los ciudadanos y agentes económicos, posibilitando el conocimiento rápido y sencillo de la normativa vigente que resulte de aplicación..." mientras que la Ley de Transparencia indica que la Administración General de Estado "acometerá una revisión, simplificación y, en su caso, una consolidación normativa de su ordenamiento jurídico. Para ello habrá de efectuar los correspondientes estudios, derogar las normas que hayan quedado obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un texto refundido (…)
¿Cómo son reflejados estos conceptos en la Ley 39/2015?
Su título VI, sobre iniciativa legislativa y potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, refleja por primera vez en España unas bases, con carácter básico, para la promoción de la calidad normativa y sus soportes expresados ya desde su exposición de motivos pues tratará de "...asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad y evaluación pública de su ordenamiento..."
En este marco los artículos que componen el Título VI de la norma se organizan en torno a los siguientes aspectos:
a) Principios de buena regulación (art. 129), cuando se informa que las Administraciones públicas actuarán conforme a los criterios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia,
b) Promoción de la participación ciudadana en 3 momentos:
- Con carácter previo a la elaboración de la norma (art. 133.1), mediante consulta pública a través del portal web de la administración.
- Si la norma afecta a intereses y derechos legítimos debe ser publicada también en portal web pertinente, de manera que se pueda dar audiencia a los ciudadanos afectados y a cualquier otra persona física o jurídica que quiera dar su opinión (art. 133.2).
- Relacionado con la coherencia del ordenamiento jurídico, debe producirse una revisión periódica de la normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación, comprobar la consecución de los objetivos previstos, así como una cuantificación de costes y cargas asociadas a las normas. Con todo ello, debe emitirse un informe que deberá hacerse público (art. 130).
c) Evaluación ex ante y ex post de las normativas
- Ex ante, mediante la difusión por las AAPP de un Plan Anual Normativo que habrá de contener iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser objeto de aprobación al año siguiente (art. 132).
- Ex post, a través de la revisión relacionada con la adaptación a los principios de buena regulación, la comprobación de si se han conseguido o no los objetivos previstos y si costes y cargas atribuidas a las normas están justificadas.
En definitiva, estamos ante un punto de inflexión de la Iniciativa Reglamentaria puesto que, desde principios relacionados con la transparencia, participación ciudadana y evaluación, se nos proponen una serie de instrumentos que pretenden contribuir a la mejora de la calidad de las normas, las cuales deben estar orientadas a una estrategia de gestión que permita evaluar el logro de resultados e impactos. Ello habrá de evidenciar el desempeño producido, no desde el punto de vista de la estrategia sino desde la perspectiva de la norma para concluir si lo previsto y lo ejecutado se encuentran alineados o cual ha podido ser el impacto producido por la aplicación de la norma.