Las modificaciones presupuestarias y las dificultades de control: propuestas para su análisis. Índice de riesgo de control y transparencia.
Por Fernando Santiago
Marzo de 2016
La Ley de Presupuesto, aprobada cada año por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, otorga al Poder Ejecutivo la atribución de disponer reestructuraciones presupuestarias con la finalidad de dotar de cierta flexibilidad a los gestores en el manejo de los recursos y lograr mejores resultados en la inversión.
En ese sentido pueden realizarse modificaciones de distinto tipo:
a) Transferencias.
b) Generaciones.
c) Ampliaciones.
d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
e) Incorporaciones
Estas modificaciones tienen su justificación en la necesidad de “lograr mejores resultados en la inversión de recursos” y tienen un límite establecido, para el caso del Poder Ejecutivo, en el cinco por ciento (5%) del total del presupuesto establecido en los artículos 1º y 4º (gastos corrientes, gastos de capital y aplicaciones financieras[1]. (art 23 Ley de presupuesto)
La reglamentación de dicha operatoria se completa con el Art. 27, en lo que refiere al ejercicio de dichas facultades [2] y con el Art 63 de la Ley 70 respecto a las atribuciones de la Legislatura[3]
En este caso, específicamente, nos interesa referirnos a las modificaciones presupuestarias de transferencias de crédito de una jurisdicción (Ministerio) a otras. Respecto a ello, la citada norma establece en su Art. 22:
Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total de gastos aprobado por la presente ley. Podrá, asimismo, disponer compensaciones entre las distintas partidas del gasto dentro de las Comunas y efectuar transferencias de partidas entre ellas toda vez que resulte necesario asegurar la calidad y continuidad de los servicios o agilizar el proceso de descentralización y garantizar que las competencias transferidas cuenten con la debida asignación crediticia. Estas facultades pueden ser delegadas mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en su ámbito de competencia.
Como se puede observar, la idea original de dicha autorización tiene lógica por cuanto constituye un instrumento de flexibilidad que permite, mediante leves modificaciones, adecuar el uso de los recursos a las necesidades coyunturales de la gestión. Sin embargo, en la utilización recurrente y sistemática de esta herramienta, hemos podido observar en los distintos informes de auditoría que:
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El límite del 5% del total del presupuesto para las modificaciones, aplicado a programas o actividades específicas, significa proporciones muy considerables de los mismos. Hemos detectado actividades que ven disminuidos sus presupuestos por modificaciones presupuestarias en mas de un 80%. Hay casos de programas con baja significatividad económica pero que tienen gran relevancia social respecto a la problemática que abordan. La disminución en los montos asignados en proporciones tan elevadas desconoce la relevancia de la problemática abordada.
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Las modificaciones presupuestarias, en ocasiones, dejan a los programas con recursos que ni siquiera son suficientes para las actividades operativas. Esto muestra que se destinan presupuestos del programa auditado a financiar otras actividades; y que se financia el programa auditado con recursos provenientes de otras fuentes, dificultando las posibilidades de control y poniendo en duda la razonabilidad de la modificación.
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Se han constatado modificaciones presupuestarias de gran significación económica en días cercanos a la finalización del año. Esto configura un problema para las actividades de control por cuanto, de acuerdo al calendario institucional, la Auditoría presenta su plan anual en septiembre para su aprobación por la Legislatura. En los hechos esto significa que la Administración conoce los programas a ser auditados antes de cerrar el ejercicio anual lo cual sería posible introducir modificaciones presupuestarias en los programas que sabe que serán auditados al año siguiente. En ocasiones, esta práctica ha dejado a los proyectos de auditoría sin objeto de control, en términos financieros.
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Se han constado modificaciones presupuestarias recurrentes en distintos ejercicios dando cuenta de que no se trata de modificaciones coyunturales o urgencias sino de problemas de planificación.
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La aprobación del presupuesto por parte de la Legislatura significa, para el Poder Ejecutivo, un compromiso respecto a la utilización de recursos. La modificación presupuestaria en niveles muy significativos implica, en parte, un incumplimiento de dicho compromiso que resta legitimidad a la gestión.
Ante estas situaciones se pueden proponer una serie de acciones destinadas, no a limitar la flexibilidad en la utilización de los recursos, pero sí a darle mayor razonabilidad a la utilización de dicha herramienta y a garantizar la posibilidad del control en la utilización de los recursos. Es bueno saber que existen países en los que las limitaciones a las modificaciones presupuestarias son mucho mayores que las existentes en la CABA e incluso países en los que las modificaciones presupuestarias no están permitidas.
Está claro que las atribuciones respecto a la utilización del presupuesto y a sus modificaciones corresponden a la Legislatura; a modo de ilustrativo podemos señalar dos sentidos en los cuales puede abordar el tema:
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a nivel de monto presupuestario.
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A nivel temporal.
Respecto al primero, se trataría del establecimiento de algún tipo de limitación al monto de las modificaciones presupuestarias a nivel de programa o actividad aún sosteniendo la posibilidad del 5% del total de presupuesto, pero con limitaciones en su aplicación específica en cada programa; por ejemplo, no más del 30% del presupuesto específico del programa.
Respecto a la limitación temporal, se trataría de establecer algún tipo de patrón temporal a las posibilidades de modificaciones presupuestarias. Por ejemplo, que las modificaciones no se produzcan en el último trimestre del año a fin de evitar que los programas que ya han sido incorporados a la planificación anual de la Auditoría para el próximo ejercicio, vean modificado sus presupuestos en fechas posteriores a dicha definición.
Como señalamos, esta es una atribución de la Legislatura que está fuera de los alcances de la AGCBA por lo cual, en este documento nos limitamos a mencionar opciones para su análisis desde las posibilidades con que la AGCBA cuenta.
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En tanto no se establezcan limitaciones en las modificaciones presupuestarias a nivel del programa, y a los fines de analizar desde los proyectos de auditoría los efectos de las modificaciones, se propone establecer un Indicador de significatividad de las modificaciones presupuestarias del siguiente modo:
El resultado de este índice es una clasificación de la modificación presupuestaria en un rango que va desde la significatividad baja a una muy significativa.
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Otra opción para el análisis de las modificaciones es la generación de un indicador de temporalidad de las modificaciones.
El resultado sería la caracterización temprana o tardía de la modificación presupuestaria.
3- La combinación de ambos índices permitiría tipificar el riesgo de control y el grado de transparencia del programa o actividad auditada.
Por ejemplo, las modificaciones presupuestarias significativas que además son tardías implican un riego mayor para el control y un grado mucho menor de transparencia del organismos administrador de los recursos.
Que un programa o actividad tenga un riesgo alto de control (es decir, que combine una alta significatividad y una realización tardía) lo convierte en un actividad de baja transparencia.
Por último, a fin de analizar la gestión de los programas auditados sería importante incorporar como parte del objeto de auditoría los recursos transferidos desde otras fuentes, por vía de modificación presupuestaria, al programa auditado. Y a partir de allí analizar la relación entre las modificaciones presupuestarias y el logro de las metas (el aumento o disminución de recursos debiera tener su expresión en la metas).
Notas:
[1] Específicamente el Art.23 sostiene que:
“Con el objeto de lograr mejores resultados en la inversión de los recursos y a fin de resguardar el funcionamiento y la calidad de los servicios públicos, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires podrán modificar la distribución funcional, económica y por objeto del gasto, en tanto que el monto total anual de dichas modificaciones por cada categoría enunciada no supere el cinco por ciento (5%) del total del presupuesto asignado a cada Órgano. El Poder Ejecutivo podrá modificar la distribución funcional del gasto en el curso del ejercicio, en tanto que el monto total anual de dichas modificaciones no supere el cinco por ciento (5%) del total del presupuesto establecido en los artículos 1º y 4º (gastos corrientes, gastos de capital y aplicaciones financieras) de la presente Ley. Asimismo podrá modificar la distribución por objeto del gasto, con excepción del Inciso 1, el cual no podrá ser disminuido. Del mismo modo, el Poder Ejecutivo podrá incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital y de las aplicaciones financieras hasta el 5% del total del presupuesto anual, siempre que estos créditos sean financiados con recursos del Tesoro. No se computarán dentro de estos límites las modificaciones presupuestarias que incluyan créditos de la Jurisdicción 99 - Obligaciones a Cargo del Tesoro, cuando sean destinados a otras Jurisdicciones”.
[2] “Las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo en los artículos precedentes podrán ser delegadas en el Ministerio de Hacienda. En lo que respecta a la aplicación del Art. 23 la autorización podrá ser delegada en los ministros y/o autoridades máximas de cada jurisdicción o entidad. En todos estos casos se deberá cursar comunicación a la Legislatura”.
[3] “La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la Ley de Presupuesto General que resulten necesarias durante su ejecución. Corresponde a la Legislatura modificar la ley de Presupuesto General si resulta necesario durante su ejecución, cuando afecte al total del presupuesto, al monto del endeudamiento autorizado, así como incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, cambiar la distribución de las funciones, y modificar el crédito total autorizado para las partidas de "Transferencias" y las de "Personal" con excepción de los refuerzos originados en el "Crédito Adicional". Las demás modificaciones corresponden al Poder Ejecutivo, pudiendo delegar esta atribución en el órgano coordinador de la Administración Financiera y en el órgano rector del Sistema de Presupuesto. En todos los casos dichas modificaciones deben ser publicadas en forma íntegra en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires dentro de los cinco (5) días de firmada la Resolución correspondiente. (Conforme texto Art. 1° de la Ley N° 801, BOCBA N° 1497 del 05/08/2002)”.
